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与时俱进的机关、综合档案馆及专业档案工作

发表时间:2018-10-24信息来源:中国档案资讯网浏览次数:

作者:陶一鸣 刘登庆等

来源:中国档案报

2018-10-23 星期二

推进数字档案室建设 迈向机关档案工作新时代

陶一鸣

    今年是改革开放40周年,40年来机关档案工作快速发展,日益成为机关不可或缺的基础性、支撑性工作。随着信息时代的到来,机关档案工作的管理范围从纸质档案扩展为不同载体档案,管理对象从档案实体转变为档案信息,管理层次从档案目录管理升级为全文管理,机关档案工作处在新的历史节点上。

数字档案室建设的启动

    改革开放以来,信息技术得到了快速发展和广泛应用,各行各业、各个领域全面开展信息化工作。随着机关信息化建设的快速推进,数字档案资源数量急剧增长,机关档案信息化需求日益突出。为满足数字档案资源有效管理和在线开发利用的需求,在电子文件形成机构与数字档案馆之间建立联接纽带,保障电子政务各系统电子文件有效收集和管理并为数字档案馆移交规范、可靠的数字档案资源。一些信息化发展较早的机关开始作出积极探索,颁布了电子文件管理规章,将电子文件纳入归档范围,并建立了应用系统进行收集归档,总结了不少宝贵经验。2014年,国家档案局发布《数字档案室建设指南》(下称《指南》),规范了数字档案室定义,内容涵盖了机关档案信息化需要的网络基础设施、软硬件基础、安全保证等需求,提出应用系统的功能设置项目和要求,规范了各类电子文件、电子档案命名规则、格式要求等。《指南》基本囊括了机关档案信息化工作的主要内容,是机关档案信息化工作的系统性、综合性解决方案。数字档案室要求整合机关各类档案信息资源,打造本单位传承有序、门类完整、内容全面的信息资源中心。在此基础上,运用先进技术手段,对档案信息资源进行有效管理、深层开发并提供利用,为机关运转、管理和决策提供可靠的档案信息服务,进而成为机关信息资源管理中心、开发中心和利用中心。

数字档案室建设的成效

    《指南》发布后,各地区各部门积极开展数字档案室建设。2015年,国家档案局开展了数字档案室建设试点工作,选取81家具有典型性和代表性的机关作为试点单位。2016年10月,国家档案局制定了《数字档案室建设评价办法》(下称《评价办法》),提出了具体的评价指标,为数字档案室建设评价提供支撑和依据。随后按照《评价办法》,国家档案局坚持质量为先、循序推进的原则,有序有力有效地推动数字档案室建设,完成对海关总署等单位“全国示范数字档案室”的评价工作,为各地区各部门数字档案室建设提供了范本。在试点单位中,中山市档案局数字档案室系统设计水平较高,管理规范,实现平台化建设,能较快在其他单位搭建推行;南京市建邺区档案局申报的集中式数字档案室,由区档案局和区信息部门牵头建设,区各直属机关单位统一部署,建成后有利于全区档案工作的统一管理、数据共享并节约经费;福建省公安厅数字档案室实现了全省公安系统档案信息化统一管理,在多个门类业务电子文件在线归档、低价值电子文件单轨管理方面成效明显;浙江省公安厅数字档案室实现了全省公安系统数字档案资源集中存储、备份和信息共享,开展了数字复制件文字识别工作,在服务机关、服务民生方面表现突出。

数字档案室建设的发展

    在各级档案行政管理部门推动下,越来越多的试点单位完成数字档案室建设并提交评价申请,在试点单位的带动下,越来越多的单位启动数字档案室建设,数字档案室建设进入了新时期。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出,明确各类办公系统、业务系统产生的电子文件归档范围和电子档案的构成要求;加强对业务系统电子文件进行归档管理。《国家电子文件管理“十三五”规划》将数字档案室建设列为一项重要工作任务。

    在这种形势下,各相关部门都“撸起袖子加油干”,国家档案局加快推进数字档案室试点工作,增加业务培训和交流,继续完善相关法规标准,并积极将数字档案室建设列入国家信息化整体规划;一些省档案局发布了本地区数字档案室建设规划和评价办法,积极鼓励有条件的单位开展数字档案室建设,培养不同层次的发展梯队,先进带动后进,实现滚动发展、全面发展;一些中央国家机关档案部门积极发挥作用,推动本单位档案信息化工作,在本单位信息系统建设时及时跟进、前期介入,对电子文件的形成、办理、归档及电子档案保管、利用、销毁等提出要求,确保电子档案资源的齐全、完整、真实和有效;一些机关根据自身实际情况进行分阶段建设,首先保证机关产生的电子文件按要求进行归档,并对电子档案进行有效管理,在此基础上,按照《指南》和《评价办法》的要求进行逐步完善。

    数字档案室是机关档案工作的2.0版,是未来机关档案工作的主要形式,是机关档案工作从后置性工作向前沿性业务转变的关键。我们就要以“逢山开路,遇水架桥”的勇气积极做好数字档案室建设,推动机关档案工作的转型升级。

快速发展的档案馆库建设

    刘登庆

    保护档案的安全完整是档案馆的基本职能,各级各类档案馆为改善档案保管条件,多年来一直坚持不懈地致力于馆库建设。我国各级各类档案馆大多数建于20世纪五十年代末、六十年代初,当时正值国民经济困难时期,档案馆库房基本上是旧房舍改造或是一般性办公用房,不仅面积小、条件差,而且有些年久失修、危及档案的安全。

    党的十一届三中全会后到改革开放初期,即20世纪七十年代末和八十年代初,全国的档案馆库建设迎来了一个快速发展期,长期难以解决的馆库问题开始逐步得到解决。当时普遍采取省、地、县三级投资的办法,各地档案馆建设相继列入地方基建计划,使档案馆库破旧简陋的状况得到了极大改善。但是就全国来说,有相当多的地方还是利用不适宜保存档案的旧房。各地有大量应接收进馆的档案由于没有库房而不能接收,库房严重不足,已经影响了档案馆事业的发展。1985年,国家计委和国家档案局联合发出通知,要求地方各级政府把各级档案馆的基本建设纳入地方基建计划。这对各地档案馆库建筑是一个重要保证措施,这个时期新建的档案馆库不仅数量有大幅增长,质量也有显著提高。为了使档案馆库建设符合现代化的档案保护要求,1985年,城乡建设环境保护部和国家档案局编制了《档案馆建筑设计规范》,后于2010年进行了修订并重新发布。这一文件成为档案馆库建设的主要标准之一。

    从改革开放初期到20世纪末期的20多年间,随着改革开放的深入,全国各地档案馆建设也随之稳步推进,尤其是经济发展水平较高的东部地区,逐步建立起符合档案安全保管要求的现代化档案馆。但是广大中西部地区经济发展水平相对滞后,一些地区存在档案馆无馆库或馆库已成为危房的现象,还有一些档案馆由于建设年代久远,面积狭小,设施设备的配置严重不足,不符合相关建设标准和规范的要求,无法履行正常接收档案的职责,无法满足档案馆“五位一体”功能的需要。

    为解决中西部地区县级综合档案馆馆库面积不足、保管利用条件较差的问题,增强档案馆库抗灾能力,保障国家档案资源的安全,2004年,国家档案局开展对全国部分省的县级综合档案馆馆库状况进行专题调研。2006年,国家档案局向国家发展改革委报送了《中西部地区县级国家综合档案馆建设专项规划》,建议国家发展改革委在中央财政允许的情况下,加大对中西部地区县级档案馆馆库建设的支持力度。国家发展改革委对国家档案局提出的《中西部地区县级国家综合档案馆专项规划》表示支持。基于此,国家档案局立即组织相关部门人员着手制定《档案馆建设标准》。经过一年多的紧张工作,2008年,建设部、国家发展改革委批准发布了《档案馆建设标准》。随后,国家档案局再次向国家发展改革委提出,要求启动《中西部地区县级综合档案馆建设专项规划》。

    经过进一步沟通协商,2009年6月,国家发展改革委办公厅、国家档案局办公室联合下发了《关于做好中西部地区县级综合档案馆建设规划编制工作的通知》,各地开始陆续报送相关数据材料。随后,国家档案局组织专人按照通知要求,本着既严格标准又实事求是的原则对相关材料进行认真审核,并将审核意见及时反馈省级档案行政管理部门,对大家反映的有关情况多次与国家发展改革委有关部门的同志进行反复沟通协商,最后形成《中西部地区县级综合档案馆建设规划》(以下简称《规划》)。2010年10月,《规划》正式印发,我国中西部地区26个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团共计2066家县级综合档案馆的新建、改扩建工作纳入《规划》,这是新中国档案事业发展史上具有里程碑意义的一件大事。

    截止到2018年,中央共下达资金总计65亿元支持了1400多个县级综合档案馆建设。按照中央关于档案馆建设是地方事权的要求,各级地方政府也加大投入,地方配套资金足额到位,中西部县级综合档案馆馆库建设进展顺利。

    《规划》的实施使中西部地区县级综合档案馆馆库建设发生了质的飞跃,达到《档案馆建设标准》和《档案馆建筑设计规范》的基本要求,满足履行《中华人民共和国档案法》法定职责的基本需要。制约中西部地区县级档案馆事业发展的瓶颈问题从根本上得到解决,为全面建立“三个体系”,实现“五位一体”功能,更好地服务党和国家中心工作、服务民生、服务人民群众打下坚实的基础。档案馆是我国档案事业的主体,也是决定档案事业发展水平的重要方面。随着档案馆新馆的建成和投入使用,中央投资的良好效益已显著呈现。新的档案馆库房普遍安装了安全和消防设施,消除了档案安全隐患,档案安全有了可靠保障,近2000万卷长期散存于各个形成单位无法接收进馆的档案得到接收和妥善保管。他们利用丰富的档案资源和充足的档案利用场所,积极为各级领导和广大群众提供档案利用与政府公开信息查阅服务,成为党委政府联系人民群众的桥梁和为人民群众落实各项惠民政策的助手。同时,他们还紧紧围绕当地党委政府中心工作积极举办档案展览,充分发挥了爱国主义教育基地的作用。档案馆必将在为经济建设、政治建设、文化建设和社会建设服务中迎来更加辉煌灿烂的明天。

中国特色专业档案工作开创新局面

张华滨

    今年是改革开放40周年。40年来,经过档案人的不懈努力,我国专业档案管理制度不断完善,管理能力全面提升,服务水平显著增强,中国特色专业档案工作开创出新局面。

建章立制、依法管档、科学管档取得丰硕成果

    高度重视制度建设是中国特色专业档案工作的鲜明特点。改革开放以来,我国专业档案工作在工作机构、工作体制、管理方式等方面逐渐形成一套符合我国国情、体现我国制度优势并被实践证明行之有效的中国特色专业档案管理模式。经过持续努力,我国专业档案管理制度体系建设,特别是重点领域专业档案建章立制工作取得明显成效。据统计,1980年以来国家档案局联合有关部委共印发40余部专业档案管理制度,涵盖教育、卫生、政法、民政、审计、测绘、商标、专项普查等众多领域,对加强专业档案规范化管理起到了重要基础性、支撑性作用。党的十八大以来,专业档案制度体系建设步伐进一步加快,国家档案局联合审计署、民政部、最高人民法院、生态环境部、自然资源部等陆续出台了《审计机关审计档案管理规定》《行政区域界线档案管理规定》《诉讼档案管理办法》《农村五保供养档案管理办法》《国土资源业务档案管理办法》等一大批专业档案管理制度,专业档案制度化建设迈上一个新台阶。同时,国家档案局与时俱进,联合有关部委对一些旧的专业档案管理制度及时进行修订完善,修订了《人民检察院诉讼档案管理办法》《商标档案管理办法》等专业档案管理制度。通过持续加强专业档案制度建设,我国专业档案管理工作的科学化、制度化、规范化水平得到显著提高。

服务党和国家中心工作的作用日益发挥

    自觉围绕党和国家大局开展工作是中国特色专业档案工作的突出亮点。改革开放以来,随着专业档案资源总量的大幅增长,专业档案工作主动适应国家治理体系和治理能力现代化需要,及时转变工作理念和工作思路,创新工作方式和工作方法,在服务党和国家各项事业发展中发挥着越来越重要的作用。近年来,专业档案在服务打赢决胜全面建成小康社会三大攻坚战中日益发挥不可替代的作用。在服务国家精准扶贫战略方面,我们深入贯彻落实习近平总书记关于做好扶贫开发工作的重要指示,充分发挥精准扶贫档案在脱贫攻坚中的作用,与国务院扶贫办联合印发《关于做好精准扶贫档案工作的意见》,制定《精准扶贫档案管理办法》。精准扶贫档案工作机制不断健全,精准扶贫档案管理不断规范,精准扶贫档案工作的服务作用不断发挥。在服务打赢污染防治攻坚战方面,我们以第二次全国污染源普查和全国土壤详查工作为切入点,与生态环境部有关部门在深入调研基础上及时出台《污染源普查档案管理办法》《全国土壤污染状况详查工作档案管理办法》,进一步规范污染源普查档案、全国土壤污染状况详查工作档案管理,切实发挥档案在第二次全国污染源普查、全国土壤状况详查工作全过程质量控制中的作用,对确保有关统计数据的全面、真实、准确起到十分重要的作用。同时,为深入贯彻党中央、国务院关于加强诚信建设的重大决策部署,我们正抓紧研究起草信用档案工作意见,努力发挥诚信档案在社会信用体系建设中的重要支撑作用。

保障民生、改善民生、服务民生的功能得到拓展

    保障民生、改善民生、服务民生是中国特色专业档案工作的根本任务。民生之所需,就是档案工作之所向。改革开放以来,我国各级专业主管部门在加强和创新社会管理工作中形成了数量众多、种类繁杂的专业档案。这些档案是各项业务工作的真实记录,是国家档案资源的重要组成部分,是各级政府履行公共服务和社会管理职能的重要依据,更是保障人民群众合法权益的有效法律凭证。如何管好用好这些事关民生的专业档案,是专业档案工作必须面对和解决的重要课题。近年来,各级专业档案工作部门通过专业档案登记备案、开展达标验收、专项检查、系统培训等措施,着力抓好与人民群众切身利益密切相关的社会保障、社会救助、婚姻、学籍、教育、医疗、食品药品、环境监测、居民健康等重点领域民生专业档案管理,为维护人民群众合法权益提供了有力保障。以社会保险业务档案为例,作为世界上覆盖人口最多的社会保险体系,我国的社会保险业务档案涉及广大人民群众的切身利益,事关社会的和谐稳定。2009年7月,国家档案局与人社部联合发布了《社会保险业务档案管理规定(试行)》,对规范社会保险档案业务管理,维护社会保险业务档案真实、完整和安全作出明确规定。为确保这项规定得到有效实施,档案部门与社保部门密切合作,共同组成全国社会保险业务档案达标验收领导小组,组织54个验收小组开展了为期3年的社会保险业务档案达标验收活动。经过持续努力,我国社会保险业务档案规范化建设取得显著成效,社会保险业务档案管理制度基本健全,管理队伍得以加强,管理经费有了保障,服务利用效果初显。

在变革创新中实现快速发展

    与时俱进、改革创新是中国特色专业档案工作最鲜明的时代特色。2011年,国家档案局印发两批《国家基本专业档案目录》,明确了各专业主管部门和各级档案行政管理部门监管的重点项目。以《国家基本专业档案目录》为依据,国家档案局与各专业主管部门加快专业档案规范化管理步伐,加大对专业档案业务监督指导力度,推动专业档案工作不断向深入开展。近年来,随着办公自动化、政务服务网上办公业务系统的快速发展,专业档案电子化步伐加快。以不动产登记档案、社会保险业务档案、商标档案等为代表,我国专业档案工作主动适应信息技术与经济社会深度交融、数据成为国家基础性战略资源的新形势,积极进行转型升级,推动电子化归档工作,着力打造“一站式”档案信息资源共享服务系统。我们积极支持社会保险部门开展电子档案示范点创建,吉林等地在电子档案管理中率先实施“同步收集、同步著录、同步扫描、在线归档”试点,实现纸电双流程业务档案数字化管理模式,业务流程不断简化,归档表格由原来71张减少至19张,在大大减少纸质档案留存量的同时极大提升了档案信息管理水平和利用效率。测绘档案管理部门实施的“国家测绘成果档案存储与服务设施”国家重大项目,配备了1万槽位大型近线磁带库、400TB在线云存储和容量7.5万盘磁带的离线存储设备,研发了测绘地理信息档案管理系统、虚拟库房管理系统、归档质量检查系统、档案目录发布系统等一整套档案工作与服务系统,有力提升了测绘档案的管理水平和服务能力,更好地满足了新时期国家测绘工作需要。通过持续不断的努力,我国专业档案干部队伍整体素质有了显著提升,专业档案保管条件、管理水平、服务能力普遍得到有效提升。

    原载于《中国档案报》2018年10月22日 总第3287期 第三版